Rupture ou continuité ? A chaque élection, tout changement de président, et a fortiori toute alternance politique, pose à nouveau cette question avec acuité.
L’histoire politique de la Vème République y a répondu avec constance, depuis le départ en 1969 du général de Gaulle, en faisant prévaloir la continuité. Certes, chaque nouveau président, en fonction de sa personnalité, de ses sensibilités personnelles, ou de l’évolution des circonstances, a apporté à la ligne fixée par le fondateur de la Vème république diverses inflexions, ou corrections à la marge. Georges Pompidou a ainsi marqué sa différence avec son prédécesseur en se prononçant pour l’entrée de la Grande-Bretagne dans la Communauté européenne ; Valéry Giscard d’Estaing et Nicolas Sarkozy ont donné une orientation plus « atlantiste » à une politique étrangère qui reste toutefois fondée sur le dogme de l’indépendance de notre défense ; et François Mitterrand, qui dans l’opposition critiqua tant la politique étrangère du Général de Gaulle, la poursuivit avec constance une fois élu, en lui donnant seulement, au début de son premier mandat, une coloration tiers-mondiste inspirée de l’esprit de Cancun, qui ne dura que ce que durent les modes.
Jacques Chirac, lui, passionné d’Afrique et de monde Arabe, se situa d’emblée dans le droit fil du Général, retrouvant même des accents gaulliens pour s’opposer à l’invasion de l’Irak décidée par George W Bush en 2003, mais non sans avoir tenté auparavant, dès 1996, de normaliser la position de la France vis-à-vis de l’Otan en rejoignant l’organisation intégrée. La tentative, mal engagée, échoua. Nicolas Sarkozy sut mener à bien cette normalisation avec plus d’habileté, en ne suscitant que des remous modérés.
Ainsi, au fil des élections présidentielles, la politique étrangère de la France reste-t-elle fidèle à elle-même, et à la vision du rôle de notre pays dans le monde qu’avait imposée le général de Gaulle. Elle n’oppose pas droite et gauche, échappe aux affrontements idéologiques pourtant très vifs sur les sujets intérieurs, et est sujet de consensus entre les principales forces politiques. Ce consensus national est un atout majeur pour notre pays, qui dans l’ensemble en est fier, et nous distingue de la plupart de nos grands partenaires. Seules des nuances ou des variations de dosage altèrent légèrement le fil de notre politique étrangère – un peu plus d’intégration européenne ici, une dose d’atlantisme ou au contraire d’indépendance là – mais il reste ancré au socle qu’il est désormais convenu d’appeler gaullo-mitterrandien, qui demeure intangible et accepté de tous les Français.
Il en ira donc de même cette fois-ci. Rien n’indique que le nouveau président entende s’éloigner de ce fil conducteur. Ses premiers pas internationaux semblent le confirmer, de même que la nomination au Quai d’Orsay de M. Laurent Fabius, homme politique chevronné, ancien premier ministre et ministre de l’économie et des finances, et à Bercy, en la personne de M. Moscovici, d’un ancien ministre des affaires européennes, rompu aux arcanes de Bruxelles. Au demeurant, les questions de politique étrangère n’ont joué presque aucun rôle dans la campagne. En dehors de l’intention formulée par M. Hollande de conditionner la ratification du traité européen de discipline fiscale à la formulation d’un volet destiné à relancer la croissance, et de son souhait d’avancer à fin 2012 le retrait des troupes françaises d’Afghanistan, la politique étrangère n’a pas figuré dans les débats, échappant ainsi une fois encore aux affrontements droite-gauche.
Aussi y a-t-il toutes les raisons de penser que l’action diplomatique du nouveau président et de son gouvernement s’inscrira dans une grande continuité par rapport à celle de leurs prédécesseurs. Mais le monde change et change vite. Il lui faudra donc s’adapter à ses évolutions et les prendre pleinement en compte, maîtriser les effets de la mondialisation et de la multipolarité qui dominent désormais la vie internationale, appréhender les nouvelles menaces qui pèsent sur notre pays et sur la paix mondiale, et renforcer le poids de l’Europe dans le concert des nations.
Les cinq grands axes de l’action diplomatique.
Quels devraient donc être les grands axes de la stratégie internationale de la France pour le nouveau chapitre qu’inaugure l’élection de M. Hollande ? Elle pourrait s’organiser autour de cinq grands axes.
Le premier consiste à raffermir et à consolider la construction européenne, et à lui rendre le souffle qu’elle semble avoir perdu. Il faut pour cela que l’Europe résolve la crise de la dette, en trouvant un juste équilibre entre les impératifs de stabilité et d’orthodoxie budgétaires et des initiatives coordonnées destinées à relancer la croissance – par des réformes structurelles visant à restaurer la compétitivité plutôt que par l’accroissement de la dépense publique et des prélèvements obligatoires. Les sujets de gouvernance demeurent essentiels : l’Eurozone devra ainsi, en conjonction avec le FMI , consolider ses lignes de défense et devra sans doute convaincre Berlin d’accepter d’assouplir quelque peu les règles de fonctionnement de la Banque Centrale Européenne. Mais ce n’est qu’en suscitant une dose accrue de fédéralisme monétaire et de nouveaux et importants transferts de souveraineté que l’Union pourra sortir par le haut de la crise actuelle et franchir un nouveau seuil.
Il va de soi que le moteur franco-allemand sera la clé d’une telle solution. Il doit être l’objet de tous nos soins, en dépit ou peut-être même en raison des divergences de philosophie monétaire entre les deux pays. Ces divergences doivent être traitées et surmontées bilatéralement, et ne doivent pas être étalées au grand jour devant nos autres partenaires, sous peine de mettre toute la machine en panne. L’année 2013 marquera le 50ème anniversaire du Traité de l’Elysée : elle permettra de donner un relief particulier à la recherche d’une convergence accrue entre Paris et Berlin, sans laquelle rien ne pourra aboutir.
Ainsi pourront avoir lieu de nouvelles avancées de la construction européenne, articulées autour du « noyau dur » que constituent l’Eurozone et Schengen et de l’acceptation d’une Europe à géométrie variable et à plusieurs vitesses, au sein de laquelle les eurosceptiques comme le Royaume-Uni sont appelés à rester dans un cercle plus extérieur et à ne pas entraver les avancées fédérales des membres du noyau dur.
Seuls des progrès palpables permettront de restaurer la confiance des opinions publiques dans le projet européen, et de lutter contre la montée des populismes qui se manifeste dans nombre des membres de l’Union.
Un deuxième axe de notre politique étrangère consiste à faire face aux menaces à notre sécurité en restant fidèles à nos alliances et en développant parallèlement la défense européenne. L’Otan, au sein de laquelle la France a repris sa place, doit rester la « boîte à outils » des interventions futures. Nous devons travailler à la modernisation de son dispositif, y défendre nos idées stratégiques, y jouer un rôle actif. Il nous faudra accepter mieux que du bout des lèvres l’idée d’un bouclier anti-missile conçu comme un complément, et en aucun cas comme un substitut, à notre force de dissuasion nucléaire. C’est dire que le dialogue stratégique avec nos grands alliés, au premier rang desquels les Etats-Unis, doit être confiant et approfondi.
En parallèle, la France devra continuer à prôner un renforcement de la défense européenne. C’est ici au couple franco-britannique qu’il appartient de jouer un rôle central, dans la ligne de la déclaration de Saint-Malo et du traité de Lancaster House. Le retour de la France dans l’Otan aura permis de dissiper définitivement la crainte nourrie par beaucoup de nos alliés que notre insistance à développer une défense européenne ne vise à affaiblir l’Alliance atlantique. Mais il faudra savoir se montrer pragmatique. Ce n’est pas en inventant de grandes architectures, forcément sujettes à caution, que nous parviendrons à imprimer du mouvement, mais surtout en promouvant des initiatives concrètes, soit en matière de programmes d’armement, soit par des interventions ponctuelles, à l’image de l’opération Atalante qui lutte contre la piraterie au large de la Corne de l’Afrique.
Un troisième axe de notre action diplomatique doit concentrer nos efforts sur la stabilisation de l’espace méditerranéen et proche-orientale. Les « printemps arabes » – expression sans doute peu heureuse – ont pris la diplomatie française, comme toutes les diplomaties occidentales, à contre-pied . Mais la France, malgré les difficultés et la peur d’une montée de l’islamisme par la voie des urnes, doit rester fidèle à ses principes et à ses valeurs. Elle se doit de répondre aux espoirs des populations qui, dans le monde arabe, aspirent à la démocratie et au progrès économique. Elle se doit d’accompagner ce cheminement avec lucidité et doigté en se prononçant toujours pour la voie démocratique et en apportant, là où elle le peut, en conjonction avec l’Union européenne, aide et assistance à l’instauration de processus et d’institutions démocratiques.
Il lui faudra aussi travailler à la recherche d’une solution à l’impasse israelo-palestinienne en sachant se faire écouter de Jérusalem comme des Palestiniens et des capitales arabes. Dans l’immédiat, la crise syrienne comme les efforts de prolifération de l’Iran paralysent tout progrès et mobilisent l’attention de la communauté internationale. La diplomatie française doit continuer à tenir la dragée haute à Téhéran en combinant l’application de strictes sanctions internationales à la poursuite d’une négociation qui permette de tenir en bride les appétits militaires de Téhéran en matière nucléaire. Peut-être la France devrait-elle examiner, pour freiner la prolifération nucléaire, les ressources que pourrait recéler l’idée de proposer l’instauration d’une zone dénucléarisée au Proche et Moyen-Orient.
Dans la recherche de solutions à ces difficiles équations, le rôle de la Turquie sera essentiel. Une priorité de la diplomatie française doit être de restaurer une relation confiante et constructive avec ce grand pays, que ses ambitions, son succès économique et son modèle de société qualifient comme une véritable puissance régionale. Le dégel d’un dialogue aujourd’hui en panne sur la relation future de la Turquie et de l’Union européenne, qui peut prendre d’autres voies que l’adhésion, en sera une condition nécessaire.
Quatrième priorité pour notre politique étrangère : stabiliser et normaliser enfin nos relations avec les pays africains. L’Afrique change de siècle. Elle progresse vers la modernité, diversifie ses relations, affirme sa personnalité, et constitue un grand réservoir de croissance. La période de la « Françafrique » est révolue. Elle a fait beaucoup de dégâts, limité notre action et diminué notre prestige. Le développement économique, les progrès de la gouvernance, les menaces sécuritaires (le terrorisme islamique, les activités d’AQMI au Sahel) constituent des enjeux de première importance. L’Afrique nous est proche par l’histoire, la géographie, et l’intensité des échanges qui nous unissent. La France doit s’appuyer sur les régimes démocratiques qui s’y affirment en dépit des hoquets de l’histoire : le Sénégal où vient de se dérouler une alternance exemplaire, la Côte d’Ivoire où Paris a su avec fermeté faire triompher le verdict électoral, le Mali où l’équilibre est en péril. Elle doit aider à la mise sur pied opérationnelle de forces de maintien de la paix africaine, qui peuvent jouer un rôle stabilisateur précieux. Notre action doit être claire, déterminée, libérée des équivoques d’un passé récent, fidèle encore à nos valeurs. L’Afrique attend beaucoup de la France, et celle-ci conserve un rôle majeur à y jouer.
Le dernier thème structurant de l’action diplomatique de la France dans les années qui viennent doit être de continuer à militer en faveur du développement et du renforcement de la gouvernance mondiale. Membre permanent du Conseil de Sécurité des Nations-Unies, membre fondateur de ce qui est devenu le G8 et promotrice des réunions au sommet du G20 depuis l’automne 2008, la France joue dans ce domaine un rôle spécifique d’impulsion. Elle doit poursuivre ses efforts pour que le G8 et le G20 coordonnent de plus en plus l’action des organisations internationales spécialisées dans les divers domaines (commerce international, environnement, travail, développement) et leur donnent une réelle cohérence. Elle doit aider à l’affirmation des organisations régionales, comme la Ligue arabe, l’ASEAN ou la Communauté des Etats de l’Afrique de l’Ouest), qui ont montré (en Libye, en Côte d’Ivoire) qu’elles pouvaient jouer un rôle important dans le maintien de la paix et la solution des conflits. Elle doit enfin favoriser une meilleure représentation des pays émergents au sein des grands forums internationaux, afin que ceux-ci reflètent mieux la nouvelle distribution de la puissance. La France gagnerait ainsi à élargir en certains cas le G20 , par la voie d’invitations ad hoc, et à pousser plus avant la redistribution des quotas au sein du FMI – peut-être même en se faisant l’avocate d’un quota et d’une représentation unique de l’Eurozone – et poursuivre ses efforts pour parvenir à un élargissement du Conseil de Sécurité au sein duquel, aux côtés de l’Allemagne et du Japon, l’Inde ou le Brésil auraient bien sûr vocation à devenir membres permanents.
Allier efficacité et réalisme.
La feuille de route de notre diplomatie peut ainsi être clairement tracée. Pour atteindre ses objectifs la France devra toutefois respecter un certain nombre de conditions. Elles sont de deux ordres.
En premier lieu notre pays doit se donner les moyens de ses ambitions. Il lui faut d’abord et avant tout asseoir sa crédibilité en rétablissant l’équilibre de ses finances publiques, en réduisant les déficits et en restaurant la compétitivité de son économie. Ce sont là des conditions sine qua non au rétablissement de l’audience et du crédit de notre diplomatie. Sans résolution du problème de la dette et de la gouvernance de la zone euro, la France et l’Europe ne peuvent jouer le rôle qui doit être le leur, et apparaîtraient très vite comme « l’homme malade » d’un monde en voie de restructuration rapide.
Il apparaît également indispensable de veiller à ne pas diminuer notre effort de défense. Le retour à l’équilibre budgétaire doit tenir compte de l’impératif du maintien de notre capacité de défense. Il faut à la fois préserver la crédibilité de la dissuasion nucléaire, poursuivre la modernisation de l’outil de défense selon les recommandations du dernier Livre Blanc et développer, en conjonction avec nos grands partenaires (au premier rang desquels le Royaume-Uni) le développement de nos capacités de projection de forces. Dans cette optique, il est indispensable de tirer pleinement les enseignements, au sein de l’Alliance atlantique comme de l’Union européenne, des récentes interventions militaires en Afghanistan, en Libye ou dans l’Océan Indien. A l’heure où les menaces à la sécurité deviennent moins frontales et plus insidieuses, il est impératif de ne pas baisser la garde : l’ardente obligation de réduire les déficits publics doit épargner notre outil de défense, sur la crédibilité duquel est assise celle de notre diplomatie.
Dans le même esprit, le gouvernement devra veiller à maintenir un appareil diplomatique approprié. Celui-ci a été trop longtemps sacrifié, sans profit réel pour les finances publiques, sur l’autel des arbitrages budgétaires. Le budget des Affaires étrangères ne représente que 0,3 % du budget de l’Etat. C’est pourtant sur lui que reposent non seulement notre action diplomatique, mais aussi notre action de coopération technique et notre action culturelle, qui sont autant de véhicules du soft power dont dispose notre pays dans le monde, et qui lui assurent une influence hors de proportion avec sa puissance réelle. Sans consentir à de nouveaux sacrifices qui viendraient entamer gravement son efficacité, notre réseau diplomatique peut se redéployer pour tenir compte des contraintes budgétaires, et concentrer nos moyens en sacrifiant, au bénéfice de davantage de souplesse, quelques vieilles lunes comme la volonté d’être à tout prix le second après celui des Etats-Unis. Le souci d’efficacité doit s’affranchir de la volonté de paraître.
Par delà les moyens, si essentiels soient-ils, il faut aussi disposer d’une vision réaliste de l’action diplomatique. Celle-ci doit se montrer pragmatique dans deux domaines fondamentaux.
Il lui faut en premier lieu développer des relations bilatérales étroites avec les nouveaux pôles de puissance qui s’affirment dans un monde désormais multilatéral. Le dialogue stratégique intime que nous entretenons avec Washington, Londres ou Berlin va de soi et doit être entretenu, mais ne saurait désormais suffire. Avec la Chine, la Russie, l’Inde mais aussi le Brésil ou la Turquie, la France doit établir des relations confiantes et développer un dialogue qui aille bien au-delà des simples relations commerciales ou des partenariats industriels. Ces derniers peuvent certes être forts et structurants, comme par exemple dans les domaines du nucléaire, de l’espace ou de l’aéronautique : on l’a vu avec la Russie, l’Inde ou la Chine. Mais il faut aussi jouer du volet culturel, et surtout nourrir un dialogue politique qui englobe à la fois la gestion des crises, les questions de gouvernance mondiale, et la gestion du système multilatéral. Nous pouvons le déplorer, mais il est patent que ces grands pays émergents préfèrent traiter bilatéralement avec Paris, Berlin ou Londres plutôt qu’avec les institutions européennes : sans doute faut-il accepter de se prêter à ce jeu pour mieux préserver nos intérêts. L’Europe en tant que telle retrouvera toute son utilité pour gérer les questions (commerciales, monétaires peut-être demain) sur lesquelles elle aura su forger son unité et asseoir sa crédibilité.
En second lieu, il est clair que tout en restant fidèle à ses valeurs, la France ne doit jamais perdre de vue les impératifs de la realpolitik . En ces temps de toute-puissance des médias, des mouvements d’opinion, d’Internet et des réseaux sociaux, les émotions trouvent des relais puissants et cherchent trop souvent à dicter la politique. Les groupes de pression, les communautés d’intérêt et les ONG disposent d’une puissance sans doute démesurée et cherchent à peser sur l’action politique sans que pour autant leur mode de fonctionnement soit très démocratique, ni leurs sources de financement très claires. L’action diplomatique ne devrait être dictée que par les seuls intérêts du pays, et doit savoir se garder d’être trop influencée par les modes, les intérêts, et les mouvements d’humeur ou d’émotion. La France, pays des droits de l’homme, doit bien sûr à ses traditions et à ses valeurs de chercher à les promouvoir ou à les défendre. Mais elle a aussi des intérêts de puissance, et doit avoir aussi à cœur de concilier leur défense avec ses idéaux. La conciliation est loin d’être toujours facile, notamment dans les relations avec les puissances comme la Chine et la Russie, mais mérite toujours une réflexion attentive avant l’action. Les controverses sur le « devoir d’ingérence humanitaire » sont révélatrices des contradictions et des choix difficiles auxquels notre pays peut se trouver confronté lors de crises aigues. La préservation de ses intérêts exige que le réalisme tempère parfois notre idéalisme, ou les pulsions humanitaires, si compréhensibles soient-elles.
Ce n’est qu’en respectant ces conditions que notre pays parviendra à conserver dans l’ordre mondial la place qui est la sienne, et y jouer le rôle auquel le destinent son histoire, ses ambitions et ses idéaux.