Entretiens

Interdépendance et concert des nations

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Mondes (M.) : Depuis les traités de Westphalie (1648) et d’Utrecht (1713), et avec le Congrès de Vienne (1815), s’est imposée une lecture de l’organisation de la scène internationale en termes d’équilibre des puissances, qui débouche parfois sur un concert des nations. Cette approche est-elle encore pertinente et un nouvel équilibre des puissances est-il en train d’émerger ?

François Bujon de l’Estang (FBE) : Le concert des nations existe de facto à travers ce que l’on appelle aujourd’hui la gouvernance mondiale, c’est-à-dire les institutions internationales. C’est un des apports du xxesiècle que d’avoir créé des institutions internationales qui sont censées organiser le concert des nations. La Société des nations, fondée après la Première Guerre mondiale, en fut un premier embryon. Elle n’a pas bien fonctionné et a laissé dans l’histoire du xxe siècle un mauvais souvenir. Mais l’idée a été reprise sous une forme nouvelle par la Charte de San Francisco créant l’Organisation des Nations unies, et par les accords de Bretton-Woods mettant en place la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI). Autour de ces institutions et toutes celles de la famille des Nations unies, on peut considérer qu’il existe de facto un concert des nations et l’amorce même d’un état de droit international.

Jacques-Alain de Sedouy, dans son ouvrage fort intéressant sur Le concert européen. Aux origines de l’Europe (1814-1914) exprime parfaitement dans son introduction ce qu’était le concert européen. Il explique que « ce qui est connu dans l’Histoire sous le nom de concert européen, ce sont donc d’abord les sept congrès, réunions solennelles de souverains et de ministres, qui se sont tenus entre 1814 avec le congrès de Vienne et 1878 avec celui de Berlin. Ce sont aussi, à un niveau inférieur, la vingtaine de conférences regroupant les ministres et les ambassadeurs, ou simplement les ambassadeurs, de manière tantôt formelle tantôt informelle, qui jalonnent le siècle jusqu’en 1914 (…). Ce sont enfin les actions entreprises en commun, démarches diplomatiques mais parfois aussi envoi sur les lieux de crimes de forces navales ou plus rarement de troupes ». Ces forces font immédiatement penser aux casques bleus des Nations unies. Jacques-Alain de Sedouy poursuit : « Ces délibérations font l’objet de protocoles qui en résument le déroulement. Le terme de concert européen n’apparaît que vers 1830 et c’est Metternich qui en est sans doute l’inventeur. »

C’est par allusion au concert européen que l’on parle aujourd’hui d’un concert des nations. Si l’on met bout à bout le travail des organisations internationales existantes et celui de structures moins officielles, de groupes un peu empiriques, comme le G20, le G8, le Quartet sur le Proche-Orient, le groupe des Six qui traitent de la prolifération en Corée du Nord, ou encore le E3+3 qui s’occupe de la prolifération en Iran, on se retrouve en présence d’un ensemble à peu près équivalent à ce qu’était le concert européen au xixe siècle.

Le balance of power est différent. Il s’agit d’une notion d’équilibre de la puissance, qui amène à neutraliser un conflit potentiel. C’est typiquement le cas de la guerre froide, où l’équilibre de puissance entre l’Est et l’Ouest a marqué cinquante ans de l’histoire du monde entre 1945 et la chute de l’Union soviétique. Aujourd’hui, il n’y a rien de comparable car les conflits, bien que multiples, ne sont pas traversés par une ligne de clivage majeure justifiant l’existence d’un balance of power. Il existe des équilibres de puissance locaux ou régionaux – entre l’Inde et le Pakistan, Israël et le monde arabe –, on constate aussi un clivage entre le Nord et le Sud, mais l’apparition des grands émergents du Sud qui veulent désormais être entendus et jouer leur rôle dans le concert des nations brouille ces lignes de rupture. Les pays riches sont en crise, les pays pauvres plutôt en progrès et les puissances émergentes franchissent la ligne de clivage. Ainsi, même le clivage Nord-Sud qui n’était pas idéologique mais économique, séparant les riches des pauvres, s’estompe.

Par conséquent, il me semble que c’est le terme de concert des nations qui correspond le mieux à la description du monde actuel, et que la notion de gouvernance mondiale permet de le cerner. Il s’organise autour d’un mélange d’institutions internationales telles que l’Organisation des Nations unies et ce que l’on appelle dans le jargon américain les network organizations, qui sont plus souples et pragmatiques, et dont le prototype est actuellement le G20.

 

M. : L’émergence remarquable de la Chine peut-elle aboutir à une situation comparable à celle qui prévalait autrefois entre les États-Unis et l’URSS ? Autrement dit, la Chine vous paraît-elle désormais en mesure de se réclamer du statut de superpuissance face aux États-Unis et, le cas échéant, souhaite-t-elle jouer un rôle à la mesure de ce statut ?

FBE : Beaucoup tracent de la Chine le portrait d’une puissance qui à force d’être émergente devient menaçante. Aux États-Unis même, on a souvent tendance à dépeindre la Chine nécessairement comme un rival, voire comme une menace, ce qui est d’ailleurs dangereux, car la crainte affichée d’un affrontement risque fort de devenir ce que l’on appelle en anglais « self-fulfilling prophecy ». Mais, objectivement, rien ne justifie cette crainte dans le comportement chinois. Les Chinois ne tiennent pas de propos menaçants ; ils n’entretiennent pas de conflits particuliers avec leurs voisins ; ils ont des problèmes de frontières non résolus avec le Japon et avec l’Inde et dans les eaux du Pacifique, mais ont définitivement réglé leurs différends frontaliers avec la Russie. Historiquement il ne s’agit pas d’un pays impérialiste qui soit sorti militairement de ses frontières ou qui ait menacé ses voisins d’invasion. Les Chinois ont essayé une seule fois d’envahir le Japon au xiiie siècle, ce qui s’est soldé par un désastre naval, une grande tempête dévastant la flotte chinoise. Ce fut le seul cas, avec divers épisodes vietnamiens, où ils manifestèrent un impérialisme militaire. En revanche, c’est un pays qui tend à essaimer, puisqu’il exporte non seulement sa production mais aussi sa population, et peut s’appuyer aujourd’hui sur une diaspora chinoise très importante. Qu’il soit en train de devenir un géant économique ne signifie pas pour autant qu’il constitue une menace. La Chine n’a pas non plus, contrairement à l’Union soviétique, une vision manichéenne ou messianique du monde. Elle ne propose pas d’exporter un modèle, de siniser les pays qui l’entourent et ne constitue pas une menace militaire. S’il est vrai que la Chine fait aujourd’hui un effort d’armement considérable, la proportion du PNB consacré à sa défense est encore faible par rapport à ce qu’elle est aux États-Unis, par exemple. Même si elle développe sa marine et son aviation, et entretient une armée très nombreuse, elle est loin de constituer une puissance militaire dominante. Pas d’idéologie exportable, pas de vision du monde messianique, pas de grandes ambitions territoriales incontrôlées, pas de puissance militaire vraiment menaçante : je pense qu’il est très exagéré d’envisager que la Chine pourrait être demain vis-à-vis du monde occidental ce que sont les États-Unis aujourd’hui, ou ce qu’était hier l’Union soviétique.

Le problème chinois est d’une autre nature. Il s’agit d’une puissance économique qui s’affirme, qui veut se consolider, qui est très ambitieuse sur le plan commercial, qui a des appétits gigantesques – dans la mesure où les Chinois sont 1,350 milliard – et un grand besoin de matières premières et d’énergie. Par conséquent, elle investit, s’implante partout et, en ce sens, constitue un rival économique. Mais c’est une chose d’être un rival, c’en est une autre d’être un adversaire. Je me refuse à verser dans une hystérie antichinoise consistant à dire que la Chine est la menace de demain. Elle est une rivale considérable mais également un partenaire indispensable.

D’ailleurs, dans un certain nombre d’affaires internationales ou de conflits locaux, les Chinois se comportent davantage comme des partenaires – certes rétifs, difficiles, pleins d’arrière-pensées – que comme des adversaires. Prenez l’exemple de la prolifération en Corée du Nord ou en Iran, ils sont en arrière de la main, ils n’apprécient pas les sanctions, mais ils n’aiment pas non plus être isolés et ils jouent finalement un rôle dans le concert des nations.

 

M. : Lequel ? Un rôle de modérateur, d’arbitre ?

FBE : Souvent. Voire également un rôle de frein parfois, lorsqu’ils n’ont pas envie de se joindre au consensus. Mais finalement quand ils se retrouvent isolés, ils s’y joignent. Ceci est le reflet de l’attitude générale préconisée en son temps par Deng Xiaoping et observée aujourd’hui par les dirigeants chinois : « Observons calmement, assurons nos positions, gérons les affaires avec sang froid, cachons nos capacités et attendons notre heure, faisons tout pour garder un profil bas et ne revendiquons jamais de leadership. » Les Chinois considèrent qu’ils sont dans une phase de construction de la croissance et qu’ils ne pourront jouer un rôle international important, éventuellement élever la voix sur la scène internationale que lorsqu’ils auront acquis cette puissance. Ils n’y sont pas encore parvenus et restent aujourd’hui concentrés sur leurs efforts. Ils ne veulent donc pas encore s’affirmer comme une grande puissance. Ce qui signifie, d’après moi, que la constitution d’un G2, d’un duopole sino-américain, est un pur fantasme. Il n’y a pas de collusion sino-américaine ni de volonté conjointe de cogérer le monde.

J’ai participé à plusieurs conférences financières ces derniers temps, où les représentants chinois, qui sont généralement autorisés et dont la parole est par conséquent tout à fait orthodoxe, disaient de manière unanime dans les instances monétaires internationales que la Chine n’a pas de rôle de leader, que c’est aux Etats-Unis à jouer ce rôle, alors que le dollar est une monnaie internationale. Dans trente ou cinquante ans, quand le renminbi sera devenu une monnaie de réserve, quand on aura complètement remanié les quotes-parts au FMI, ce sera peut-être différent. Mais, pour le moment, les Chinois ne revendiquent pas l’exercice de responsabilités globales. Ils pèsent extrêmement lourd mais s’expriment de façon « moins lourde » qu’ils ne pèsent, et se dérobent lorsqu’on leur parle de responsabilités.

 

M. : Durant la guerre froide, l’équilibre stratégique reposait sur la dissuasion nucléaire et la destruction mutuelle assurée. Est-ce encore le cas aujourd’hui avec les nouvelles puissances nucléaires (Inde, Pakistan, Israël, Corée du Nord) et les inquiétudes sur la prolifération ? Dit autrement, s’il y avait aujourd’hui un nouvel équilibre de la puissance, sur quoi pourrait-il reposer ?

FBE : Le nucléaire n’a pas disparu, il reste un facteur d’équilibre. Les Américains, les Européens, les Chinois, les Russes continuent d’entretenir leur arsenal nucléaire. Ce n’est pas le seul élément d’équilibre mais c’en est un, l’ultima ratio, qu’il ne faut pas minimiser. Voyez d’ailleurs avec quel soin les Russes maintiennent leurs forces nucléaires, alors même que l’on pourrait soutenir qu’ils ne sont menacés par personne.

Pour le reste, le balance of power est surtout devenu économique. On peut ainsi noter que s’est établie entre la Chine et les États-Unis une sorte de dissuasion monétaire. Les Chinois ont accumulé des bons du Trésor américain pour un montant d’à peu près 2 500 milliards de dollars. C’est de facto un élément de dissuasion qui joue dans les deux sens. Les Chinois peuvent menacer les Américains de diversifier leurs réserves monétaires, mais, en raison de leurs importantes réserves, ils n’ont pas intérêt à ce que le dollar s’effondre. C’est un instrument très important de dissuasion et d’équilibre. On pourrait ainsi parler d’un « équilibre de la terreur monétaire ». Celui-ci peut s’observer à plus petite échelle entre la Chine et Taiwan. Au fond, si la Chine voulait réduire Taiwan à néant, plutôt que de passer en force le détroit de Formose – ce qui susciterait beaucoup de désordres – elle pourrait geler les actifs taïwanais sur le continent. Il existe une telle imbrication des deux économies que cela suffirait à mettre Taïwan à genoux en quinze jours. De facto, l’équilibre de la terreur est économique et financier. Ce balance of power économique s’instaure grâce à une interdépendance très marquée : les Américains importent de manière considérable, les pays industrialisés délocalisent, la Chine exporte et accumule les excédents.

 

M. : L’équilibre des puissances ne reposerait donc plus sur la force militaire ?

FBE : Il ne repose plus exclusivement sur la force militaire – elle joue toujours un rôle important –, mais aussi sur l’imbrication des intérêts économiques. Cela constitue une vraie rupture par rapport au passé. Prenez un autre exemple, celui de l’Iran. Des sanctions ont été édictées contre l’Iran à plusieurs reprises par les Nations unies, avec notamment, en juin 2010, la résolution 1929, complétée par les sanctions européennes et américaines. Mais, parallèlement, les échanges économiques demeurent importants et si toutes les relations économiques avec l’Iran étaient gelées, les conséquences seraient immédiates sur le prix du pétrole, la liberté de circulation dans le détroit d’Ormuz… Là aussi, malgré le conflit, les intérêts économiques sont imbriqués, ce qui conduit à le maintenir dans certaines limites. La mondialisation et l’interdépendance économique croissante du fait de l’ouverture des frontières et de la liberté des échanges ont créé des facteurs d’équilibre et de balance of power complètement différents. Ils n’existaient pas à l’époque où l’on parlait du concert européen.

 

M. : Cela signifie-t-il que la politique internationale des grands acteurs mondiaux doit évoluer et être davantage guidée par la recherche de cet équilibre économique et financier que vous évoquez ? Ce qui supposerait un changement important de priorités, qui placerait le paramètre économique au cœur de la diplomatie.

FBE : Absolument. D’ailleurs, lorsque qu’on parle de gouvernance mondiale, l’accent est bien plus mis, pour l’instant, sur la gouvernance mondiale économique que sur la gouvernance politique, même si, bien entendu, subsistent des institutions politiques comme le Conseil de sécurité des Nations unies qui s’occupent de tel ou tel conflit local. Apparaissent donc de nouvelles enceintes, qui appartiennent ipso facto à l’architecture de sécurité, qui sont purement multilatérales, et qui ont un rôle exclusif en matière économique et complètent l’ONU. Le G20, par exemple, a le vent en poupe et reflète l’effort de concert des nations en se concentrant sur l’économie. Les grands conflits économiques se traitent à l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Les frictions sino-américaines ou encore américano-européennes se déroulent assez largement dans cette instance. En définitive, oui, le grand équilibre mondial s’établit au niveau de l’économie.

 

M. : Dans ce contexte, quelle place réserver aux grands pays émergents autres que la Chine : l’Inde, le Brésil, l’Afrique du Sud, la Turquie, l’Indonésie ? Sont-ils prêts à œuvrer en faveur du multilatéralisme dans le cadre des institutions internationales ou sont-ils tentés de créer leurs propres alliances – parfois surprenantes, comme on a pu le constater à l’occasion du rapprochement entre le Brésil et la Turquie au sujet de l’Iran –, pour créer un équilibre de la puissance en leur faveur ?

FBE : Ces pays pèsent de plus en plus lourd dans l’économie mondiale et veulent, par conséquent, avoir davantage leur mot à dire. C’est un élément commun à tous ces pays. Ils ont tous connu une époque – et ils en ont souffert – au cours de laquelle le monde occidental, c’est-à-dire euro-américain, dictait sa loi, assortie d’un prosélytisme ou d’un messianisme quelque peu envahissant. Mais ces pays émergents sont très différents les uns des autres. Au fond, ils ont essentiellement en commun ce que nous venons d’évoquer : la revendication de jouer un rôle plus important. Mais si vous allez plus loin dans l’analyse, vous découvrez qu’ils ont chacun une attitude propre.

La Chine veut continuer à avancer sur le chemin de la puissance et du développement économique, avant de jouer pleinement le rôle qu’elle remplira peut-être à l’avenir. Elle ne veut pas « mettre la charrue avant les bœufs » et fait très souvent preuve d’une humilité ou d’une modestie affichées.

La Russie ne sait pas très bien quelle carte jouer. À tort, on la classe parmi les BRIC (Brésil, Inde, Russie, Chine), notion inventée par l’économiste en chef de Goldman Sachs, Jim O’Neill, qui a eu le défaut d’omettre quelques grands émergents comme l’Afrique du Sud et la Turquie, et d’inclure la Russie qui n’a pourtant rien d’un pays émergent. C’est plutôt une puissance qui a été un peu immergée, au moins pendant les années quatre-vingt-dix !

Quant à l’Inde, elle pèse très lourd, se développe bien, se transforme, mais ne joue pas encore un rôle très important sur la scène internationale. Les Indiens sont un peu dans leur coin. Ils sont influents dans les affaires du sous-continent et sur les questions commerciales, comme on a pu le constater dans le cadre des négociations de l’OMC et du Doha Round. Mais, sinon, on ne les entend guère.

Le Brésil, c’est autre chose. C’est la puissance dominante de l’Amérique latine, l’ancien président Lula est extrêmement populaire non seulement au Brésil mais dans l’ensemble du Sud. Les Brésiliens cherchent à s’affirmer sur la scène internationale, notamment pour se démarquer des États-Unis, d’où l’aventure iranienne qui est loin de faire l’unanimité au Brésil même.

La Turquie, qui est un vrai pays émergent et connaît une success story économique remarquable, joue un rôle international de premier plan dans l’ancien espace ottoman, que ce soit avec la Russie, l’Iran, le monde arabe, les Balkans. Vis-à-vis de tous ses voisins, la Turquie, qui comme chacun le sait n’est pas un pays arabe mais un très grand pays musulman, a déployé une diplomatie très active et intéressante. Candidats à l’adhésion, les Turcs sont en négociation avec l’Europe pour trouver je ne sais quelle solution. Ils sont devenus des héros dans le monde arabe sunnite depuis l’incident de Davos entre le Premier ministre Erdogan et le président Shimon Peres, puis l’abordage par la marine israélienne, fin mai 2010, d’une flottille turque en route pour Gaza.

L’Afrique du Sud est, pour sa part, la puissance dominante du continent africain. C’est un pays très spécifique qui détient un soft power très important. Elle a organisé la Coupe du monde de football en 2010, à l’exemple des Chinois qui ont été les premiers à utiliser de manière très intelligente l’organisation d’une grande compétition sportive internationale, en l’occurrence les Jeux olympiques, comme instrument de soft power. Il s’agit pour l’Afrique du Sud de s’affirmer, de faire valoir son renouveau sur la scène internationale. De même, le Brésil s’est positionné pour accueillir la prochaine Coupe du monde de football en 2014 et les Jeux olympiques en 2016.

Ainsi, si l’on rassemble ces grands pays émergents sous l’étiquette de BRIC, on trouve un ensemble de pays aux caractéristiques très diverses qui n’ont en commun que leurs rapides progrès économiques, l’émergence des classes moyennes et l’affirmation de la volonté de jouer un rôle sur la scène internationale. Mais ils ont une vision du monde et des intérêts politico-économiques très différents les uns des autres et, par conséquent, ne constituent pas un groupe homogène. Jadis, le Sud avait tenté de s’organiser autour de la conférence de Bandung, du groupe des 77, de la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED). On ne constate pas aujourd’hui de tentatives similaires. Des sommets des BRIC sont certes organisés, dont le premier s’est déroulé en 2009 en Russie, mais ils sont un peu artificiels. La plus grande place sur la scène internationale que ces pays revendiquent ensemble peut se traduire par la réforme du Conseil de sécurité des Nations unies, la redistribution des quotes-parts du FMI, ou la présence de membres non permanents au G20. Mais, en définitive, ils s’accordent à réclamer une « place au soleil » à travers une meilleure représentativité dans les institutions internationales.

 

M. : Des rapprochements inédits ne sont donc pas en train de se dessiner ?

FBE : Pas réellement. Dans le dossier iranien, le Brésil et la Turquie ont agi de concert. Cette tentative était très intéressante dans la mesure où ces deux pays sont très dissemblables et parce que, pour la première fois, des pays émergents s’efforçaient de jouer un rôle diplomatique majeur dans un conflit qui ne les concernait pas au premier chef, bien que la Turquie aurait vraisemblablement des raisons de s’inquiéter de voir un Iran nucléaire sur le pas de sa porte. En tant que telle, il s’agissait d’une tentative de résolution d’un conflit qu’il convient de saluer.

 

M. : Peut-on considérer que l’accès au nucléaire militaire de nouveaux États puisse contribuer, paradoxalement, à un nouvel équilibre des puissances ?

FBE : On entend souvent que la lutte contre la prolifération est une bonne chose mais que, là où s’établit un équilibre de la terreur, le risque de conflit décroît. Or, ce sont des équilibres dangereux. Un consensus s’est réalisé autour de l’idée que la prolifération est une mauvaise chose. Il a conduit, autour des années soixante, à la conclusion qu’il fallait geler la prolifération au niveau qu’elle avait atteint, c’est-à-dire avec cinq puissances nucléaires, et empêcher la prolifération dans les autres pays. D’où la signature du Traité de non-prolifération (TNP) qui s’appuie sur l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), créée en 1957, qui mène des inspections pour s’assurer de l’utilisation pacifique des installations nucléaires. Ce garde-fou est précaire, mais force est de reconnaître, toutefois, qu’il a considérablement ralenti la prolifération pendant plusieurs décennies.

Malheureusement, certains pays se sont placés en dehors de ce système, comme l’Inde, le Pakistan ou Israël. Ils n’ont pas signé le Traité de non-prolifération et ont par conséquent la faculté de proliférer dans la légalité. Par ailleurs, la communauté internationale n’a jamais su empêcher de proliférer un pays déterminé à le faire. La France des années 1950 en est un assez bel exemple. C’est toute l’ambigüité de cette architecture de sécurité. On doit s’efforcer d’empêcher au maximum la prolifération qui, dans un premier temps, est source de déstabilisation, même si s’établit, dans un second temps, un équilibre de la terreur. De plus, la prolifération pourrait entraîner une course aux armements nucléaires déclenchée dans une région donnée par l’accession d’un des pays de la région au nucléaire militaire. Enfin, elle crée des risques de prolifération secondaire.

Par conséquent le système doit, autant que possible, être préservé. Lorsqu’on n’a pas réussi à le faire, il faut trouver des solutions pragmatiques pour régulariser la situation et prévenir la prolifération secondaire, comme dans les cas de l’Inde et du Pakistan. Cela devrait être facilité par le fait que tout pays qui accède à un club a pour premier reflexe de chercher à fermer la porte derrière soi.

 

M. : Comment pourrait se situer l’Union européenne dans un éventuel nouveau balance of power et dans le concert des nations ? On a le sentiment, à tort ou à raison, que sa place et son rôle sont difficilement assumés, qu’elle peine à s’exprimer comme puissance à part entière.

FBE : En effet, l’Europe est très protéiforme. Elle existe dans le concert des nations sous plusieurs formes. D’abord à travers certains des grands pays qui la composent : la France et le Royaume-Uni sont des membres permanents du Conseil de sécurité, rente de situation dont ils bénéficient pour avoir été dans le camp des vainqueurs en 1945. L’Allemagne, surtout depuis sa réunification, est une puissance économique et politique majeure qui joue un grand rôle dans le concert des nations. L’Italie, l’Espagne et la Pologne pèsent également à l’échelle internationale.

L’Europe existe aussi sous la forme collective de l’Union européenne. Elle est pour de nombreux pays un modèle auquel on se réfère. C’est le cas en Asie du Sud-Est pour l’ASEAN, et en Amérique latine, puisque le Mercosur s’analyse volontiers comme le marché commun à ses débuts. L’Union européenne a, par surcroît, un soft power considérable. C’est un modèle social très particulier, très différent de celui des États-Unis, et elle est désormais une zone de paix perpétuelle. Nous avons beau, nous autres Européens, passer notre temps à dénigrer l’Europe, il faut lui reconnaître quelques mérites, et notamment celui d’avoir établi, depuis la déclaration Schuman, un espace de paix permanente dans un continent ravagé par les conflits depuis des siècles. Aujourd’hui, le fait que mes enfants et petits-enfants ne conçoivent pas qu’il puisse exister une guerre en Europe est un acquis fantastique.

Mais l’Union européenne, à de rares exceptions près – par exemple, le Quartet pour le Proche-Orient, composé de l’Union européenne, des États-Unis, de la Russie et de l’ONU –, n’est pas encore représentée en tant que telle dans les institutions qui font le concert des nations. Très souvent ce qui lui fait du tort, c’est son caractère protéiforme. Elle s’exprime assez peu. Elle le fait quelquefois, ratione materiae, sur certains sujets : elle a, par exemple, une existence propre dans les négociations commerciales et climatiques internationales, ou encore à travers l’Eurogroupe dans les négociations monétaires.

Sur certains sujets, l’Union européenne parvient à s’exprimer d’une seule voix, comme sur le conflit au Proche-Orient au sein du Quartet. Beaucoup sont favorables en Europe à ce qu’elle joue un plus grand rôle dans les négociations israélo-palestiniennes. Je pense qu’elle en est capable : elle a des moyens financiers, elle aide beaucoup les Palestiniens et l’on trouve dans l’opinion publique européenne une vision dominante sur ce que devrait être un Proche-Orient pacifié. Mais, à chaque fois que l’Union doit s’exprimer, il faut au préalable réunir le consensus des vingt-sept États membres et c’est une machinerie extraordinairement lourde, d’autant plus que l’Union n’a pas encore trouvé ses frontières définitives et qu’elle va probablement encore s’élargir.

L’Union européenne doit réussir à s’exprimer et à peser davantage. La tâche est difficile, mais il me semble qu’il y a des cas où elle gagnerait à s’unir. Dans le cadre de la réforme à venir du FMI, autour des questions de la redistribution à la fois des quotes-parts et des sièges au conseil d’administration, je considère que, dans la mesure où l’euro devient une monnaie de réserve, l’Europe aurait avantage à s’y exprimer par le biais de l’Eurogroupe plutôt qu’à travers ses États. Je sais que cette position est iconoclaste car les Allemands y sont opposés, les Français divisés sur le sujet, craignant de perdre leur autonomie, et d’autres pays extérieurs à l’euro, comme le Royaume-Uni, feront tout pour l’empêcher. Mais cela me paraît presque à portée de main.

En revanche, il n’est pas réaliste de penser que la France et le Royaume-Uni accepteraient de céder leur siège permanent au Conseil de sécurité au profit de l’Union européenne. Aucun de ces deux États ne voudra l’abandonner et, par ailleurs, l’Union européenne n’est pas prête à détenir un siège permanent au Conseil de sécurité. Toute éventuelle réforme du Conseil de sécurité doit donc passer par un élargissement.

En définitive, l’Europe est toujours ce processus itératif, lent, mais qui va de l’avant. Elle a néanmoins du mal à exister, dans le concert des nations, sous une forme homogène. Elle est parfois plus timide qu’elle ne devrait l’être et sous-estime ses capacités. Sa puissance ne passe pas par le militaire, l’un des points faibles de l’Europe, mais par l’économie, par l’euro s’il continue de s’affirmer, et par son soft power, c’est-à-dire sa capacité d’attraction, qui pose aussi des problèmes en termes de migrations. Elle est un modèle de zone de paix, de fédéralisme en construction, et d’un certain rayonnement économique et social.

 

M. : Également de solidarité entre ses membres : la crise grecque a été emblématique de ce point de vue, avec la réaction du président Nicolas Sarkozy et de la chancelière Angela Merkel sur la constitution d’un fond de soutien européen.

FBE : L’Europe est effectivement un modèle de règlement interne des crises. C’est paradoxal, mais elle ne progresse que par saccades et en fonction des crises. Regardez comment elle a construit le marché commun, avec des crises agricoles épouvantables, la politique de la chaise vide de la France… Et il a fallu effectivement la quasi-faillite de l’État grec pour qu’une solidarité plus grande s’établisse. À Maastricht avait été créée une zone monétaire commune, l’euro, mais pas de gouvernement économique européen et ces moyens d’une solidarité monétaire et fiscale n’avaient pas été définis. Les crises finalement secouent toujours l’Europe. Les médias ne cessent de titrer que l’Union européenne est au bord de la rupture, mais généralement elle s’en sort en faisant un pas de plus.

 

M. : L’opinion publique, pourtant, le perçoit difficilement, car autant l’Union européenne est vue comme un modèle à l’étranger, autant elle est souvent décriée par les Européens eux-mêmes.

FBE : Les Européens sont les plus grands censeurs de l’Europe. Je dois d’ailleurs avouer une grande exaspération devant la façon dont ils ne cessent de s’autoflageller. Je vais vous citer une anecdote qui m’a beaucoup frappé. Je suis président du groupe français de la Commission trilatérale. Il y a quelques années, la Commission trilatérale s’est réunie à Tokyo. Le premier jour de cette session, nous avons assisté à un déballage très violent entre Chinois, Coréens et Japonais, tenant des propos que les Européens n’oseraient pas tenir à l’égard les uns des autres. Le lendemain, un des Pères de l’Europe, le comte Otto Lambsdorff, ancien ministre allemand de l’Économie, grand libéral, a prononcé une allocution qui était un monument d’autoflagellation. À telle enseigne que des Japonais, et non des moindres, ont pris la parole pour s’en étonner et expliquer que l’Europe était pour eux un modèle dont ils étaient, hélas !, à des années-lumière, comme en témoignaient les vifs échanges de la veille.

Je trouve très frappant que les Européens aient de l’Europe une vision beaucoup plus sévère et beaucoup plus négative que ne l’ont les observateurs étrangers, qui rêveraient d’organiser dans leur zone géographique quelque chose qui y ressemble : des pays comme le Japon et la Corée du Sud confrontés à un problème colonial mal digéré, ou ceux de l’ASEAN admirent l’Union européenne.

Mais il est vrai que les processus de décision sont difficiles à comprendre. Il s’agit d’une construction unique, d’une mosaïque de nations et de langues. Des pays font partie de l’euro, d’autres non, et l’on continue à parler d’élargissement, ce qui donne l’impression que la construction européenne est inachevée. On aurait dû avoir depuis longtemps un débat sur les frontières de l’Europe, de même que sur l’héritage culturel et spirituel de l’Union européenne. Or nos gouvernements fuient ces débats. Ils ont tort.

 

M. : Finalement, un équilibre des puissances est-il encore une nécessité politique et favorise-t-il toujours la stabilité et la paix ? Paradoxalement, le déséquilibre ne serait-il pas plus fécond et, par conséquent, plus souhaitable ? Ne s’achemine-t-on pas vers « un équilibre improbable mais une paix possible » ?

FBE : Le monde est divers, il est devenu très interdépendant sur le plan économique et financier, comme l’a souligné la crise de 2008 qui a débuté aux États-Unis et qui a eu, par exemple, des effets en Russie en 2009. Il est important qu’il y ait une concertation, un concert des nations mondialisé sous différentes formes. C’est la variable d’ajustement permanente, qui permet aux solidarités de finir par prévaloir sur les antagonismes. Il ne faut pas trop vouloir réorganiser le monde, mais il convient d’être très pragmatique. Je pense que le mélange entre l’état de droit créé par les organisations internationales existantes et ce que j’appelle les network organizations, c’est-à-dire ces instances de concertation souples et complémentaires les unes des autres, doit fonctionner de façon harmonieuse.

Le problème de la représentativité est très important. Le G20 est confronté à cette difficulté de manière permanente car il n’a pas de réelle légitimité, mais il est en train d’en acquérir une. Peut-être faudra-t-il en améliorer la représentativité. Les Coréens, par exemple, qui en ont organisé le dernier sommet, préconisent la création de sièges tournants pour certaines régions, ce qui permettrait à l’Afrique ou au monde arabe d’être mieux représentés. Tout ce qui améliore la représentativité et crée une affectio societatis est positif.

 

M. : Dans ces conditions, les puissances émergentes seront-elles prêtes à endosser la responsabilité qui leur incombe en participant davantage au concert des nations que vous décrivez ?

FBE : Elles jouent un rôle quand elles le peuvent, mais elles ne veulent pas endosser la responsabilité. Cela viendra et, au fond, l’intérêt des puissances industrielles développées est d’associer le plus possible les pays émergents à ce concert des nations. Le G8 l’a bien compris, et c’est pourquoi les Allemands ont invité au sommet d’Heiligendamm, en 2007, l’Afrique du Sud, le Brésil, la Chine, l’Inde et le Mexique. Si les pays émergents revendiquent d’être davantage impliqués dans cette concertation, les pays développés les y invitent également. On ne peut plus gérer les problèmes économiques internationaux entre soi. Le monde n’est plus unipolaire comme il l’a été entre la fin de l’Union soviétique et septembre 2008, il est différent et il convient d’associer aux décisions internationales les grands émergents, ceux vers lesquels la richesse se trouve redistribuée.

Dans l’histoire des grands empires, la richesse de la périphérie était aspirée vers le centre. Aujourd’hui, l’inverse se produit : le monde fonctionne comme une pompe refoulante. Les États-Unis, puissance dominante, refoulent la richesse vers la périphérie par leur déficit, les pays très industrialisés se désindustrialisent, les pays producteurs de pétrole et les grands exportateurs accumulent des excédents pharamineux, qu’ils réinvestissent ensuite, partiellement au moins, par le biais de leurs fonds souverains, dans nos économies surendettées. Le mouvement s’est inversé, le monde a complètement changé, en moins de deux décennies.

 

M. : Pourrait-on dire alors que la construction du droit international et celle de network organizations constituent une architecture de sécurité qui fait office d’équilibre des puissances ?

FBE : Exactement. L’interdépendance complète les attributs antérieurs de la puissance. La dissuasion nucléaire reste toutefois une base, un parapluie de sécurité très important. L’existence de la dissuasion nucléaire et d’un effort collectif pour prévenir la prolifération créent un équilibre de la sécurité collective. Mais celle-ci est finalement assurée par l’interdépendance. Par ailleurs, les conflits sont désormais souvent transversaux, et ignorent les frontières, ils ne sont plus simplement étatiques, avec des défis qui se posent à l’échelle mondiale tels que le crime organisé, les problèmes climatiques, les grandes pandémies… Les États restent évidemment la base du système international, mais ne peuvent plus tout contrôler.

 

gb

Mondes (M.): Ever since the treaties of Westphalia (1648) and Utrecht (1713), and especially following the Congress of Vienna (1815), it has become standard practice to interpret the structure of the international system in terms of balance of power, which can, at times, lead to a concert of nations. Is this approach still relevant, and is a new balance of power emerging?

François Bujon de l’Estang (FBE): The concert of nations exists de facto through what is currently referred to as global governance, which is to say, international institutions. One of the contributions of the 20th century was the creation of international institutions that are supposed to organize the concert of nations. The League of Nations, founded after World War I, was the first “embryo” of this system. Unfortunately, it was unsuccessful and left an unpleasant memory in the history of the 20th century. But the idea was reintroduced in a new form by the San Francisco Charter, which created the United Nations Organization, and by the Bretton Woods agreements, which led to the creation of the World Bank and the International Monetary Fund (IMF). We can consider that a de facto concert of nations exists around these and all other UN institutions, and that we are even seeing the very beginnings of an international rule of law.

In the introduction to his fascinating book, Le concert européen. Aux origines de l’Europe (1814-1914), Jacques-Alain de Sedouy provides an excellent description of the Concert of Europe. He explains that, “what is referred to in history as the Concert of Europe revolved around a series of seven conferences, or formal meetings, attended by monarchs and ministers. This series started in 1814 with the Congress of Vienna and ended in 1878 with the Congress of Berlin. To a lesser extent, the Concert of Europe refers to the twenty or so formal and informal conferences attended by ministers and ambassadors, or simply ambassadors, throughout the century until 1914 (…). Lastly, the Concert of Europe also included actions undertaken jointly, including diplomatic demarches but also the occasional joint dispatch to crime scenes of naval forces or, less frequently, of troops.” These forces immediately call to mind UN peacekeeping forces. Jacques-Alain de Sedouy continues, “These conferences were organized according to certain protocols that outlined their procedures. The term ‘Concert of Europe’ only appeared around 1830, likely coined by Metternich.

Today’s “concert of nations” is a direct allusion to the Concert of Europe. If we take together the work of existing international organizations and that of less official structures, such as the G20, the G8, the Middle East Quartet, the Six-Party Talks (which address proliferation in North Korea), and the E3+3 (which addresses proliferation in Iran), we have a system that is more or less equivalent to the Concert of Europe in the 19th century.

Balance of power is a different matter. Its purpose is to neutralize potential conflicts. An excellent illustration of this is the cold war, in which the balance of power between East and West marked fifty years of world history between 1945 and the fall of the Soviet Union. Today, nothing comparable to this system exists because conflicts, although multiple, are not structured around a major line of division that justifies the existence of a balance of power. There are local and regional balances of power – between India and Pakistan, Israel and the Arab world, and so forth. There is also a North-South divide, even if the emergence of powerful countries in the Global South that want to have a voice and play a role in the concert of nations have begun to blur these divisions. Wealthy nations are mired in crisis, poor countries are progressing, and emerging powers are crossing the divide. Thus even the North-South divide, which separated rich and poor from an economic rather than ideological standpoint, is fading.

Consequently, it seems to me that the term concert of nations best describes the world we live in today, and that the notion of global governance helps define it. The world is currently structured around a mélange of international institutions like the United Nations and what are commonly referred to in American jargon as “network organizations”, which are more flexible and pragmatic, the current prototype being the G20.

 

M.: Can China’s extraordinary rise lead to a situation comparable to that which formerly prevailed between the United States and the USSR? In other words, do you think China is now in a position to claim its status as a superpower vis-à-vis the United States, and if so, does it want to play a role commensurate with such a status?

FBE: Many people portray China as a power that, because it has been emerging for so long, has become a threat. In the United States, there is a frequent tendency to depict China as an inevitable rival, or even a threat. This is dangerous, since such openly expressed fear of confrontation is very likely to become a self-fulfilling prophecy. Objectively, however, nothing in China’s behavior justifies this fear. China’s discourse is not threatening, and it is not involved in any particular conflicts with its neighbors. The country does have unresolved border disputes with Japan and India and in the waters of the Pacific, but it has permanently settled its border disputes with Russia. Historically, China has never been an imperialistic country that used military force outside its own borders or threatened to invade its neighbors. China attempted to invade Japan once in the 13th century, but the invasion turned into a naval disaster when a huge storm destroyed the Chinese fleet. This was the only case, besides various episodes with Vietnam, in which the country demonstrated military imperialism. On the other hand, China has a tendency to expand, because it exports not only its production but its population as well, and can today rely on its vast diaspora for support. But just because it is becoming an economic giant does not mean that it is a threat. And unlike the Soviet Union, China does not have a Manichean or messianic vision of the world. It is not trying to export a model or ‘China-fy’ its neighbors, and it is not a military threat. It is true that China is currently investing considerable resources in armaments, but the proportion of GDP spent on defense in China is still low compared to the United States, for example. Even if it is expanding its navy and air force and maintaining a very large army, China is far from constituting a dominant military power. No exportable ideology, no messianic vision of the world, no major uncontrolled territorial ambitions, no truly threatening military force… I think it is very far-fetched to imagine that China could one day become for the West what the United States currently is, or what the Soviet Union used to be.

The Chinese problem is of another nature. China is establishing itself as an economic power and seeking even greater weight. It is very ambitious in terms of trade, has gigantic appetites (given the country’s population of 1.35 billion), and thus considerable needs in terms of raw materials and energy. As a result, it is investing and expanding everywhere. In this regard, China constitutes an economic rival. But it is one thing to be a rival, and another to be an adversary. I refuse to partake in the anti-Chinese hysteria that depicts the country as the next big threat. China is a considerable rival, but also an indispensable partner.

Furthermore, in a number of international issues and local conflicts, the Chinese behave more like partners – albeit stubborn, difficult and full of ulterior motives – than adversaries. Take the example of proliferation in North Korea or Iran: the Chinese hold back, they resist sanctions, but they don’t like to be isolated either and end up playing a role in the concert of nations.

 

M.: What role? That of a moderator, an arbitrator?

FBE: Yes, often. Even a restraining role at times, when they don’t want to join the consensus. But in the end, when the Chinese realize they are isolated, they do join. This position reflects the general attitude recommended by Deng Xiaoping in his time and currently adhered to by Chinese leaders, “Let us calmly observe, maintain our positions, manage matters with sangfroid, conceal our capacities and wait for our time to come; we must do everything we can to keep a low profile and never claim a leadership role.” The Chinese believe that they are in a growth consolidation phase and that they will only be able to play an important international role, and perhaps raise their voice on the international scene, when they have acquired this power. They have not yet achieved this goal and currently remain focused on their efforts. China therefore does not want to assert itself as a major power. Which means, in my opinion, that the formation of a G2, a U.S./China duopoly, is pure fantasy. There is no Sino-American collusion or joint desire to co-manage the world.

I recently participated in several financial conferences in which the Chinese representatives, who are generally authorized and whose statements are therefore entirely orthodox, unanimously stated that China does not have a leadership role in international monetary bodies, and that it is up to the United States to play this role while the dollar is an international reserve currency. Things might be different in thirty or fifty years, when the renminbi has become a reserve currency and when IMF quotas have been completely recalculated. But for now, the Chinese are not demanding global responsibilities. China carries a great deal of weight, but it downplays its influence in its discourse and runs whenever anyone mentions responsibility.

 

M.: During the cold war, the strategic balance was based on nuclear deterrence and mutually assured destruction. Is this still the case today with the new nuclear powers (India, Pakistan, Israel, North Korea) and concerns about proliferation? In other words, if there were a new balance of power today, what could it be based on?

FBE: Nuclear weapons remain an important factor in the balance of power. Americans, Europeans, Chinese and Russians have maintained their nuclear arsenals. Nuclear capability is not the only balance factor but it is one, the ultima ratio, which mustn’t be minimized. Just look at how careful Russia has been to maintain its nuclear capabilities, even though it could be argued that the country isn’t threatened by anyone anymore.

In all other respects, the balance of power has become primarily economic. We can observe that a sort of monetary deterrence has emerged between China and the US. China has accumulated close to 2.5 trillion dollars worth of US Treasury bonds. This is de facto an element of deterrence that has consequences for both sides. China can threaten the US to diversify its monetary reserves, but, because of its vast holdings, it would not be in China’s interest if the dollar were to plummet. It is a very important instrument of deterrence and balance. We could refer to it as a “balance of monetary terror,” which also exists on a smaller scale between China and Taiwan. In truth, if China wanted to completely annihilate Taiwan, rather than force its way through the Formosa Strait, which would create a great deal of disorder, it could freeze Taiwanese assets on the continent. The two countries’ economies are so intertwined that this would be enough to bring Taiwan to its knees within two weeks. De facto, the balance of terror is both economic and financial. This economic balance of power has emerged thanks to a very pronounced interdependence: the US imports a considerable amount of goods, industrialized countries outsource their production, and China exports and accumulates the surplus.

 

M.: Do you mean the balance of power is no longer based on military force?

FBE: It is no longer based exclusively on military force, even if it still plays an important role. Today, balance of power is also based on interlocking economic interests. This is a real break from the past. Take the example of Iran: sanctions have been enacted against Iran several times by the UN, including in June 2010 with Resolution 1929, which was supplemented by European and American sanctions. And yet significant economic exchange continues, and if all economic relations with Iran were frozen, there would be immediate consequences on the price of oil, on the freedom of movement in the Strait of Hormuz… Here too, economic interests are intertwined, which means that the conflict must remain within certain limits. Globalization and the growing economic interdependence brought about by the opening of borders and free trade have created a completely new set of balance of power factors. These factors did not exist in the time of the Concert of Europe.

 

M.: Does this mean that the foreign policy of major global players should evolve and be guided by the search for this economic and financial balance? This would imply a significant change in priorities and the placement of economic considerations at the centre of diplomacy.

FBE: Absolutely. Moreover, when we speak about global governance, there is a greater emphasis, at least for now, on global economic governance than there is on political governance (even if there are still, of course, political institutions such as the UN Security Council that deal with various local conflicts). New institutions are appearing that belong ipso facto to the security architecture, are purely multilateral, have an exclusive role in economic matters and are complementary with the UN. The G20, for instance, is gaining traction and reflects the effort to build a concert of nations by focusing on the economy. Major economic conflicts are handled by the World Trade Organization (WTO). Conflicts between America and Europe or America and China are generally resolved within this institution. In sum, yes, the great global balance is being established at the economic level.

 

M.: In this context, what place should be reserved for the major emerging countries other than China, such as India, Brazil, South Africa, Turkey and Indonesia? Are they willing to work in favor of multilateralism within international organizations, or are they tempted to create their own alliances – sometimes unexpected as we saw with the Brazil-Turkey-Iran agreement – to create a balance of power in their favor?

FBE: These countries weigh more and more heavily in the global economy and, consequently, want to have more say. This is a common factor among all of these countries. They also all underwent – and suffered from – a period in which the West (i.e. Europe and America) dictated the rules, with a somewhat invasive proselytism or messianism. But these emerging countries are all very different from one another. While they do share a desire to play a greater role on the international scene, if we look closer we see that each emerging power has its own distinct position.

China wants to continue on the path of growth and economic development before taking on the role it might fulfill in the future. It doesn’t want to “put the cart before the horse,” and is quite often outwardly humble or modest.

Russia is uncertain as to which card it should play. It is wrongly categorized along with the BRIC countries (Brazil, Russia, India, China). This concept was invented by the chief economist at Goldman Sachs, Jim O’Neill, who made the mistake of omitting several major emerging countries like South Africa and Turkey and including Russia, which is not an emerging country by any means. Rather, it is a power that was diminished, at least in the 1990s.

India, meanwhile, has acquired much weight. It is developing, transforming itself, but does not yet play a very important role on the international scene. Indians have kept to themselves to some extent. They are influential in matters involving the sub-continent or on trade issues, as witnessed during WTO and Doha Round negotiations. But otherwise, they seldom make themselves heard.

Brazil is another story. It is the dominant power in Latin America. Former President Lula is extremely popular not just in Brazil but throughout the Global South. Brazil is seeking to assert itself on the international scene, particularly to differentiate itself from the US. Hence the Iran deal, which was far from being unanimously supported, particularly in Brazil.

Turkey is a true emerging country with a remarkable economic success story. It plays an important international role in the former Ottoman sphere of influence, be it with Russia, Iran, the Arab world or the Balkans. With respect to all of its neighbors, Turkey, which of course is not an Arab country but a very large Muslim nation, has led a very active, effective diplomacy. As a candidate member to the European Union, Turkey is negotiating with Europe to I don’t know what end. The country has become a hero in the Sunni Arab world since the clash between Prime Minister Erdogan and President Shimon Peres at Davos, and after Israeli troops stormed the Turkish flotilla en route for Gaza in late May 2010.

South Africa, meanwhile, is the dominant power in the African continent. It is a very unique country with a very high level of soft power. It hosted the soccer World Cup in 2010, following the example of China, which was the first emerging power to very intelligently use a major international athletic competition (the Olympic Games) as an instrument of soft power. Hosting the World Cup was a way for South Africa to assert itself and underscore its new image on the international scene. Similarly, Brazil will host the next World Cup in 2014 and the Olympic Games in 2016.

So, if we lump together these major emerging countries under the BRIC label, we find a group of countries with very diverse characteristics, whose only common features are their rapid economic progress, the emergence of a middle class and a clear desire to play a role on the international scene. But each country has its own vision of the world and its own set of particular political and economic interests. As a result, the “BRIC” countries do not form a homogenous group. In the past, the South tried to organize itself around the Bandung Conference, the Group of 77, or the United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD). Today we are not seeing the same kind of initiatives. There have been BRIC summits– the first of which took place in 2009 in Russia – but they are somewhat superficial. However, the demands of these countries for a greater role on the international scene could translate to the reform of the UN Security Council, the redistribution of IMF quotas or the presence of non-permanent members in the G20. Ultimately, the emerging powers agree on the fact that they should have “a place in the sun” through better representation within international institutions.

 

M.: So no new agreements are in the pipeline?

FBE: Not really. Brazil and Turkey acted jointly on Iran. Their initiative was quite impressive in that the two countries are very dissimilar and because, for the first time, emerging countries were striving to play a major diplomatic role in a conflict that didn’t directly affect them, even though Turkey would presumably have reason to worry about a nuclear Iran at its doorstep. Their mediation was an attempt at conflict resolution and should be hailed as such.

 

M.: Can we say that more states with access to nuclear weapons could contribute, paradoxically, to a new balance of power?

FBE: We often hear that the fight against proliferation is a good thing but that, wherever a balance of terror is established, the risk of conflict decreases. However, these balances are dangerous. A consensus has formed around the idea that proliferation is a bad thing. In the 1960s, this led to the conclusion that it was necessary to freeze proliferation at the level it had reached, with five nuclear powers, and prevent proliferation in other countries. This resulted in the signing of the Non-Proliferation Treaty (NPT), that rests upon the International Atomic Energy Agency (IAEA), established in 1957, which conducts inspections to ensure that nuclear facilities are used for peaceful purposes. Although this safeguard is precarious, we must recognize that it slowed the pace of proliferation considerably over the past several decades.

Unfortunately, certain countries such as India, Pakistan and Israel have positioned themselves outside of this system. They did not sign the Nuclear Non-Proliferation Treaty, and so they can proliferate legally. Moreover, the international community has never been able to stop a country from developing nuclear weapons if it is determined to do so, as we saw with the example of France in the 1950s. This powerlessness underscores the ambiguity of this security architecture. Nevertheless, we must strive to prevent proliferation, which is initially a source of destabilization, even if a balance of terror sets in afterwards. In addition, proliferation could lead to a nuclear arms race, triggered in a given region by the access of one country to nuclear arms. Lastly, it creates risks of secondary proliferation.

As a result, the nonproliferation system must be preserved as much as possible. When it can’t, pragmatic solutions must be found to regulate the situation and prevent secondary proliferation, like in the case of India and Pakistan. This should be facilitated by the fact that the first reflex of any country that joins a club is to try to close the door behind it.

 

M.: How could the European Union position itself in a potential new balance of power and in the concert of nations? People have the impression, rightly or wrongly, that Europe has trouble assuming its place and role, and that it struggles to assert itself as a full-fledged power.

FBE: It is true that Europe is very protean. Its presence in the concert of nations takes several forms. First, through certain key countries: France and the United Kingdom are permanent members of the Security Council, continuing to benefit from the fact that they were in the victor’s camp in 1945. Germany, particularly since its reunification, is a major economic and political power with an important role in the concert of nations. Italy, Spain and Poland also carry weight on an international scale.

Europe also exists in the collective form of the European Union. It is a model for many regions, such as Southeast Asia with ASEAN or Latin America, since Mercosur can easily be compared to the European Economic Community in its early days. In addition, the European Union has considerable soft power. It has a specific social model that is very different from that of the United States, and it is now a region of perpetual peace. Although some Europeans spend their time disparaging Europe, it deserves some credit, especially for having established, since the Schuman declaration, a zone of perpetual peace on a continent ravaged from centuries of conflict. Today, the fact that my children and grandchildren cannot conceive of war breaking out in Europe is an incredible achievement.

But barring a few rare exceptions, such as with the Middle East Quartet (composed of the European Union, the United States, Russia and the UN), the European Union is not yet represented as such within the institutions that make up the concert of nations. Quite frequently, Europe is disadvantaged by its protean nature.  We don’t hear the EU’s voice very often. We hear it only occasionally, ratione materiae, on certain topics. For example, the EU is recognized as an entity in international trade and climate negotiations, and through the Euro Group in monetary negotiations.

The European Union does manage to speak with one voice on certain topics, such as the Israeli-Palestinian conflict, within the Quartet. Many Europeans would like to see Europe play a larger role in the Israeli-Palestinian negotiations. I believe it is capable of doing so: it has the financial means, it provides considerable aid to the Palestinians, and there is a dominant vision within European public opinion about what a peaceful Middle East should look like. But every time the Union wants or needs to express itself, its twenty-seven member states must first reach a consensus. The extraordinarily heavy machinery of Europe is exacerbated by the fact that it has not yet defined its definitive borders, and will probably expand further.

The European Union must succeed in expressing itself more and weighing more heavily on the international scene. This is not an easy task, but it seems to me that there are situations in which it would have much to gain by speaking with one voice. With regard to the future reform of the IMF and the issue of redistributing both quotas and Executive Board chairs, I believe that, since the euro is becoming a reserve currency, Europe would gain from voicing its ideas through the Eurogroup rather than through individual states. I know that this is an iconoclastic position because Germany is opposed to it, France is divided from fear of losing its autonomy, and other “non-euro zone” countries like the UK will do everything in their power to prevent it. But to me, it appears to be almost within reach.

On the other hand, it is not realistic to believe that France or the UK would be willing to give up their permanent seats on the Security Council for the European Union. Neither state would want to, and in any event, the EU is not ready to hold a permanent Security Council seat. Any reform of the Security Council must therefore occur through enlargement.

Europe continues to be this iterative process, slow but moving forward nonetheless. However, it struggles to exist as a homogenous entity in the concert of nations. It is sometimes more timid than it should be and often underestimates its capacities. Europe’s strength lies not in its military might, which is one of its weak points, but rather in its economic power, in the euro if it continues to grow stronger, and in its soft power, its power to attract, which also creates migration problems. Europe is a model of a peaceful region, of federalism-in-the-making and of a certain positive economic and social influence.

 

M.: And also of solidarity among its members. The Greek debt crisis was emblematic of this principle, with the positive reaction of President Nicolas Sarkozy and Chancellor Angela Merkel to the proposed European monetary fund.

FBE: Europe is indeed a model for internal crisis resolution. It’s paradoxical, but Europe only makes progress by fits and starts and through crises. Look at how it established the common market, with terrible agricultural crises, France’s empty-chair policy… And recently it took the near bankruptcy of Greece to establish a greater level of solidarity. Maastricht created a common monetary zone – the euro zone – but it did not create a European economic government or define how monetary and fiscal solidarity would be established. In fact, crises always galvanize Europe. The media continually claims that the European Union is on the verge of rupture, but it generally averts disaster by advancing one step further.

 

M.: Yet public opinion has difficulty perceiving this, because as much as the European Union is seen as a model abroad, it is often criticized by Europeans themselves.

FBE: Europe’s worst critics are Europeans. In fact, I must admit how exasperated I am by their incessant self-flagellation. I will share an anecdote with you that truly struck me. I am chairman of the French group of the Trilateral Commission. A few years ago, the Commission met in Tokyo. On the first day of our session, we were witness to a very heated argument between the Chinese, Korean and Japanese representatives, who said things that Europeans would never dare say to one another. The next day, one of Europe’s founding fathers, Count Otto Lambsdorff, the former German Economics Minister and a great free-marketeer, gave an incredibly self-flagellating speech, to the point where certain important Japanese members spoke out in surprise, explaining that Europe was a model for them even if they were light years away from attaining it, as illustrated by the violent verbal clash the night before.

I find it very shocking that Europeans have a much more negative vision of Europe than foreign observers, who dream of creating something similar in their own regions. Countries like Japan and South Korea, which have had trouble confronting their colonial history, or ASEAN countries, admire the European Union.

But it is true that Europe’s decision-making processes are difficult to understand. Europe is a unique construction, a mosaic of nations and languages. Some countries are in the euro zone while others aren’t, and there is constant talk of further enlargement, which gives the impression that the construction of Europe is unfinished. A high-level debate about the borders and the cultural and spiritual heritage of the European Union should have occurred a long time ago, but our governments avoid such a debate. They shouldn’t.

 

M.: Is a balance of power still a political necessity, and does it always work in favor of stability and peace? Paradoxically, isn’t imbalance more productive and, consequently, more desirable? Aren’t we moving toward “an improbable balance but possible peace”?

FBE: The world has become very economically and financially interdependent, as highlighted by the 2008 crisis that began in the US and impacted Russia, for example, in 2009. It is important to establish and maintain a dialogue, a globalized concert of nations that takes various forms. Indeed, it is the variable of continuous adjustment that allows solidarity to prevail over antagonism in the end. We mustn’t try to reorganize the world, but we do need to be very pragmatic. I believe that the rule of law created by existing international organizations and the new “network organizations”, which are flexible, complementary, consultative bodies, must function in a harmonious fashion.

The issue of representation is very important. The G20 is constantly confronted with this problem because it doesn’t have real legitimacy, even if it is acquiring it. Its representation may need to be improved, however. South Korea, which organized the latest summit, recommends creating rotating seats for certain regions, which would improve representation for Africa or the Arab world. Anything that improves representation and creates affectio societatis is positive.

 

M.: Under such circumstances, are emerging powers willing to accept greater responsibility and increase their participation in the concert of nations you describe?

FBE: Emerging powers play a role when they can, but they do not want to take on their full responsibility. They will eventually, and at the end of the day, developed industrial powers have an interest in involving them as much as possible in this concert of nations. The G8 understood this, which is why Germany invited South Africa, Brazil, China, India and Mexico to the Heiligendamm summit in 2007. Of course, emerging countries are demanding greater participation in this dialogue, but we should note that developed countries are inviting them to join. We can no longer resolve global economic problems among ourselves. The world is no longer unipolar like it was between the fall of the Soviet Union and September 2008. Indeed, it has changed and key emerging countries—those toward which wealth is being redistributed—must be involved in international decisions.

In the history of major empires, the wealth of the periphery was drawn towards the center. Today, the opposite is occurring: the world functions like a pressure pump. The United States, the dominant power, pumps wealth outwards through its deficit. Highly industrialized countries are outsourcing and becoming less industrialized, while oil producing countries and big exporters accumulate colossal surpluses, which they then reinvest at least partially in our debt-ridden economies through their sovereign wealth funds. The movement has been reversed, and the world has changed completely in less than two decades.

 

M.: Could one say that the emergence of international law and network organizations creates a security architecture that serves as a balance of power?

FBE: Exactly. Interdependence supplements the previous attributes of power. Nuclear deterrence nevertheless remains a base, an extremely important security umbrella. The existence of nuclear deterrence and the collective effort to prevent proliferation create a system of collective security. But in the end, collective security is guaranteed by interdependence. Moreover, today’s conflicts are often transnational. They are no longer simply state-based, but rather pose challenges on a global scale, such as organized crime, climate issues, major pandemics and so forth. Of course, states still form the basis of the international system, but they can no longer control everything.

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